我国历史上第一次发行的国债是在1898年发行的“昭信股票”。北洋军阀时期，从1912年到1936年共发行国债27种。在国民党统治时期，从1927年到1936年共发行国债45亿元。抗日战争时期国民党政府共发行国债90亿元。我国新民主主义革命过程中，为了弥补财政收入的不足，各根据地人民政府发行过几十种国债。
　　中华人民共和国成立后，发行国债分为两个时期： 50年代为一个时期，80年代以后为一个时期。50年代由国家统一发行的国债共有六次。第一次是1950年发行的“人民胜利折实公债”，发行的目的是为了平衡财政收支，制止通货膨胀，稳定市场物价。从1954年起，为了筹集国民经济建设资金，连续5年发行“国家经济建设公债”。1968年本息还清后，一直到1981年国家没有发行国内公债。
　　1981年以后，我国每年发行国债。其中国库券发行13次共计发行3130亿元。财政债券从1987年起发行5次，期限均为5年，共发行333亿元。 1987年和1988年发行重点企业债券2次，期限均为5年，共发行80亿元。 1988年发行一次国家建设债券，期限为2年，计划发行80亿元。 1988年发行一次基本建设债券，期限为5年，发行80亿元。 1989年发行一次特种国债，期限为5年，发行50亿元。1989年发行一次保值公债，期限为3年，共发行130亿元。
　　1988年我国分两批开展国债流通转让业务试点，从而出现了国债的二级市场。 1991年在全国400个城市全面开放国债的二级市场。 1991年国债发行采取承购包销的方式。 1993年国债发行采取一级自营商制度，实行每年付息和净价交易方式。1994年财政部第一次发行半年期、一年期和二年期国债，实现了国债期限品种的多样化。短期国债的出现促进了货币市场的发展，同时也为中央银行的公开市场操作奠定了基础。

中国国债发行方式大体上经历了行政分配－→承购包销→公开招标三个阶段的演进。1981年中央政府恢复了中断长达20多年的国债发行工作，当年发行国库券48.66亿元。而后各个年度国债发行量逐步扩大。80年代后期，为探索国债发行机制改革，政府试行过国债承购包销方式。由于这一时期金融市场刚开始起步，国债流通市场没有随着发行量的增大而相应建立，国债发行几乎没有市场性，很难适应社会主义市场经济发展需要，国债发行主要还是依靠行政手段层层动员摊派。90年代初期，在试行承购包销取得经验的基础上，国家逐步开放了国债流通市场，在部分城市开展柜台销售。1990年上海证券交易所成立，为国债承购包销方式推行创造了有利条件，全国性国债交易市场初步形成。1991年4月，财政部同中国工商银行所属信托投资公司签约承购包销，至此，国债发行便由过去单纯依靠行政摊派为主，向用经济手段分配方式转变，出现了国债推销方式多样化的新局面。1993年底，我国实行了国际上通行的国债一级自营商制度，推动了中国国债发行和流通市场机制的改革，促进了国债发行方式走向市场化。1995年财政部在一年期记帐式国债中，实行了以缴款期为标的公开招标办法。接着，1996年全面推行了国债发行的招标方式，标志着中国国债发行向市场化走出了重要的一步。

目前中国国债发行方式主要是：公开招标方式、承购包销方式和行政分配方式三种。公开招标方式，是指通过公开招标来确定国债的承销商和发行条件。即国债承销商按照财政部确定的当期国债招标规则，采用招标方式确定各自包销国债的份额和承销成本。财政部则按规定取得资金。公开招标方式根据发行对象不同，又细分为缴款期招标，价格招标和收益率招标三种形式。承购包销方式是指各个国债承销机构组成承销团，通过与财政部签订承销协议来决定发行条件、承销费用和承销的义务。它主要适用于不可上市流通的凭证式国债发行，带有一定因素的市场性。行政分配方式是财政部根据需求情况，向社会养老保险基金、失业保险基金和金融机构等特定机构发行的国债，主要适用于国家重点建设债券，财政债券和特种国债等规模有限、数量较少的国债发行。我国国债发行方式演进实践表明，国债发行方式是同经济体制、商品经济市场化和债券市场化成熟程度紧密相关。我国国债发行方式的选择，应同社会主义市场经济体制建立相适应，遵循以吸社会闲置资金为主，追求社会效益最大化、筹资成本最小的原则，尽力提高国债发行效率、减少国债发行的排挤效应。国债发行方式如果不同客观经济环境相协调，比如不考虑应债资金来源构成，过度挤压企事业单位生产资金，或者过多挤占银行信贷资金，政府筹资计划就难以实现。又如国债发行成本过高，随着国债规模扩大，国债还本付息支出就会成为财政的一项沉重负担。而且还会直接影响到未来年度的财政收支失衡，导致财政新的不平衡。

    我国国债发行规模即政府债务收入自1981年以来急剧膨胀，短短的20年的时间里，发行规模从1981年的48.66亿元增加到1999年的4015.03亿元亿元，增加了83.6倍；内债累计余额则由1981年的48.66亿元增加到1999年的10606.85亿元，增加了221倍。这样的增长速度在全世界是十分罕见的，说明政府债务融资在我国广义的政府收入体系中已经一支重要的力量。

我国国债发行的规模            单位：亿元

注：1998年的内债包括增发1000亿元部分，国债余额不包括2700亿元特别国债，1999年的国债规模包括了增发的600亿元国债。 

资料来源：历年《中国统计年鉴》。

    国债不是一个孤立的经济范畴，它与一个国家的国民经济和财政收支状况是密不可分的。因此，判断与确定国债规模适度与否，不能只看国债本身的绝对值，还必须用国际上惯用的一些相对经济指标与经验数据来做出理性的判断。国际上衡量国债规模的指标主要有：（1）国债负担率＝当年国债余额/年度GDP；（2）借债率＝当年国债发行额/GDP；（3）国债依存度＝当年国债发行额/财政支出；（4）偿债率＝还本付息额/财政收入。前两个指标是着眼于国民经济大局，而后两个指标则是从财政收支的角度来考察国债规模。

    国际上一般认为国债依存度不能高于35%，债务负担率不应超过45％，但经济发达国家承受的比例可高一些，如《马斯特里赫特条约》规定，欧洲联盟成员国政府债务负担率不得超过60％。发展中国家承受的比例相对低一些。从实际运行看，目前发达国家和发展中国家的这一指标在30％～50％左右。1996～1999年，我国国债负担率分别为7.8％、8.78％、13.3％和13％，并不为高，要比发达国家低许多。但是，我们不能简单地照搬发达国家的经验，要具体分析发达国家多年来保持较高国债水平的条件，如这些发达国家有较为发达成熟的证券市场规范的法律制度，有科学高效的发行方式和合理的政府债务持有者结构及期限结构等，而这些基础性条件我们目前尚不完全具备，创造这些基础性条件还需要有一个过程。而且，在经济转型和社会保障制度十分欠缺的情况下，我国居民大量储蓄存款在很大程度上带有替代社会保障功能。因此，不能仅仅依据我国的国债负担率远低于发达国家水平及居民储蓄率较高这些指标就简单地断定我国国债市场容量与发行空间。

    从全国来看，国债依存度和国债负担率没有超过危险的上限，但是从更能反映我国的财政风险状况的中央国债依存度已达到70%左右，大大超过风险的上限。

    其实我国财政安全最大的隐患不仅仅是财政赤字和国债，更包括多年来所积累的各种财政潜在风险，它包括公共部门的债务负担、国有企业亏损（如粮食企业的转帐亏损）、金融机构的不良资产、社会保障资金债务、隐形外债等。

    如：国有企业的大面积亏损进一步加大了财政的风险，一方面减少了税源，另一方面使得国家财政亏损补贴扩大，尽管从账面上看，财政用于企业亏损的补贴在下降，但是实际上未补贴亏损额仍在继续扩大，1998年累计未弥补额达到7531亿元，占财政收入的比重由1993年的11.9%上升到76.3%。未弥补亏损实际上减少了国有资产，当发展到资不抵债时，必然转嫁到财政上，这会给国家财政造成巨大的风险。国有企业亏损不仅拖累了财政，而且也拖累了银行，国有商业银行的大部分不良资产是由国有企业造成的，不良资产占4家国有商业银行全部资产的20%左右，而且这一比例还在上升，据估算在不良资产剥离前可能已达19000亿元左右（国家统计局国民经济核算课题组，2001）。这些不良资产光靠自身难以解决，迟早要靠国家财政增补资本金和负担剥离。特别国债用于补充国有独资商业银行的资本金，实质是金融资产和国债的置换，可能会使银行和金融机构的大量不良资产转换为国家债务，构成国债的潜在危机。

衡量国债规模的主要指标（国债负担率、借债率、国债依存度和国债偿债率）
单位%

注：全国财政支出（预算内）和中央财政支出均包括国债还本付息支出；中央财政本级收入不包括当年国债收入；1998年国债余额占GDP的比重包括了2700亿元特别国债；全部国债包括政府统借自还的外债，其余额未考虑利息增长因素。

我国国债规模指标

资料来源：《中国统计年鉴（2000）》； 项怀诚：《关于2000年中央和地方预算执行情况及2001年中央和地方预算草案的报告》。

    国债政策是积极财政政策的重要组成部分，在现代市场经济条件下，国债的功能已由弥补财政赤字，扩大为实施宏观调控，保持经济发展速度的重要手段。据统计98、99、2000年，国债政策分别拉动国民经济增长1.5、2、1.7个百分点。

国债政策对我国社会经济活动的影响

 1、发行国债提高了政府的投资能力，推动了基础设施建设。

    我国实行了发行长期建设国债，以及停征固定资产投资方向调节税，免征房地产税，投资抵免所得税，提高出口退税率等一系列税收优惠政策为主的积极财政政策。透过各项经济指标来看，积极的财政政策取得了明显的效果。根据国家统计局的分析和统计，1998通过增发国债，扩大政府的投资规模，拉动GDP增长1.5个百分点，1999年达到2个百分点，2000年达到1.7个百分点。到2000年年底，财政共累计发行长期建设国债3600亿元，连同配套资金的投入，约完成1.5亿元的投资量。建成投产的工程主要有：加固大江大河大湖堤防1.64万公里，在长江沿岸移民建镇120万人，增加行蓄洪面积1400平方公里，完成75座重点大型病险水库的加固工程；投产铁路新线3000公里，复线2560公里，电气化里程3000万公里；新增公路通车里程17.4万公里，其中高速公路10230公里；新增城市日供水能力946.8万吨，日污水处理能力270万吨，日垃圾处理能力992.9万吨；新建和改造农村电网高低压线路近170万公里；新建国家储备粮库仓容258.5亿斤；用195亿元国债作为贴息资金，带动银行贷款1459亿元，支持重点行业、重点企业的技术改造项目880个，总投资规模2400亿元；安排78亿国债资金用于科技教育，建设教学、试验、科研等高校设施项目694个，总建设面积870多万平方米。利用国债资金进行重点建设，有力地拉动了经济的增长，加快了结构调整的步伐，增强了经济发展的后劲。

2、国债市场对储蓄资金有明显的分流作用。

国债和储蓄存款是同向资金流向，其增长存在着负相关性，我国发行的各类一年期以上的国债，其收益率均高于同期银行定期存款，因此，国债市场将相当一部分储蓄存款转化为公共投资，对储蓄存款的分流作用显而易见。2000年6月人民银行公布的全国城镇储户问卷调查显示，认为购买国债是当前最合算的金融投资的储户比上季上升了6.3个百分点。2001年人民银行统计司公布的当年二季度城镇居民拥有的最主要的金融资产品种中，国债占12.7%，同上季相比增加了3.5%，储蓄存款同比减少2.4%。据建设银行江西省分行2001年4月对全省66个分支机构的调查，在本行经办的2001年第一期国债购买资金中，本行储蓄存款占63.4%，可见，储户提款购债已是普遍现象。

3、国债发行刺激了个人的投资、消费需求。

  首先，一般来说，投入建设的资金约有三分之一会转化为消费资金；其次，国债资金中有一部分起到直接拉动消费的作用，1999年全国职工工资、城市居民最低生活费标准、下岗职工生活保障费、失业救济费普遍上调了30%；第三，投资国债的收益为人们提供了稳定的收入来源，进而调整人们的收入预期，增加个人的即期消费。

根据上述分析，国债的发行对社会经济活动起到了积极的推动作用。今后我国将继续执行扩大内需的政策，同时，“十五”期间的南水北调、西气东送、青藏铁路等重点项目的建设，北京获得2008年奥运会主办权，五年内将投入2800亿元。可以预测，只要中央政府的偿债能力许可，国债发行规模仍有扩大的趋向。